Discours du chef de file des PTF à l’occasion de la revue conjointe

Discours de Monsieur Olivier Frémond, Représentant-Résident de la Banque Mondiale au Bénin et chef de file des Partenaires Techniques et Financiers (PTF), prononcé le jeudi 5 juin 2014 à l’occasion de la revue conjointe de la mise en œuvre de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) en 2013.
La France est chef de file du secteur de la Justice et co-chef de file du secteur de l’Energie.


L’honneur m’est fait ce matin d’être le porte-parole des Partenaires Techniques et Financiers du Bénin à l’occasion de la revue conjointe de la mise en œuvre de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté en 2013.
Permettez-moi de commencer mon intervention en remerciant les membres du Gouvernement ici présents pour leur disponibilité à poursuivre ce dialogue ; et en particulier Monsieur le Ministre du Développement, de l’Analyse Economique et de la Prospective, ainsi que Monsieur le Ministre de l’Economie et des Finances, pour les efforts déployés dans l’organisation de cette revue, qui est un moment important d’échanges entre le Gouvernement, la Société civile, le secteur privé, et les PTF, sur l’efficacité des politiques de développement.

Au-delà des recommandations plus détaillées formulées conjointement par nos équipes lors des revues sectorielles, les PTF ont élaboré un document de synthèse résumant leurs observations et leurs interrogations. Ce document est à la base du dialogue de ce jour et si vous le voulez bien, je concentrerai mon propos autour de thèmes clés abordés dans ce document de synthèse qui vous sera transmis.

Après avoir enregistré des performances encourageantes en 2012, L’économie béninoise en 2013 a atteint un taux de croissance du PIB de 5,6%. Une telle croissance n’avait pas été enregistrée depuis 2002. C’est un beau résultat mais c’est encore insuffisant ! Car ce taux est inférieur à l’objectif de 6,5% du scénario de base de la SCRP ; et il est insuffisant pour endiguer de façon significative et durable l’incidence de la pauvreté qui a été évaluée à 36,2% en 2011, contre 37,5% en 2006.

Excellences, Mesdames Messieurs,

La réduction de la pauvreté n’est pas le seul Objectif du Millénaire pour le Développement (OMD) accusant du retard. En effet, même s’il convient de saluer les progrès accomplis en matière de scolarisation primaire, d’accès à l’eau potable et de lutte contre le paludisme et le VIH/SIDA, l’atteinte des OMD dans la plupart des autres domaines nécessite encore des efforts considérables en termes de renforcement de la gouvernance et de mobilisation des ressources nécessaires, y compris les ressources humaines. L’assainissement en particulier, accuse un retard important. L’absence de traitement des déchets et le faible taux d’accès aux latrines ont des conséquences désastreuses en matière d’environnement et de santé publique. Par exemple, 74% de la population rurale pratique encore la défécation à l’air libre, ce qui engendre des maladies féco-orales telles que le choléra, et accroit la mortalité infantile et la pauvreté des ménages. La croissance démographique accélérée, qui se traduit par un doublement de la population tous les vingt ans, complique la situation et pose des défis immenses en termes de demande de services dans les secteurs de l’éducation, de la santé, de la nutrition, de l’emploi, du logement et de la gestion urbaine.
Afin d’accélérer la marche du Bénin vers la réalisation des OMD et placer le pays sur la trajectoire de l’émergence économique, les spécialistes estiment qu’il faut impérativement une croissance nationale de l’ordre de sept à huit pour cent par an, soutenue sur au moins deux décennies. Pour être inclusive et soutenable, cette croissance doit être génératrice d’emplois, surtout pour les jeunes générations, et s’opérer dans un cadre de gouvernance et d’allocation des moyens publics rigoureux. De façon complémentaire, il faut aussi accélérer l’exécution du Plan d’Action National Budgétisé, afin de repositionner le Planning Familiale et profiter du dividende démographique.
Ces ambitions ne pourront être réalisées que par la relance et la diversification des moteurs de croissance du pays, et par une meilleure adéquation entre l’offre de formation et le marché du travail. Le Bénin dispose d’atouts économiques indéniables. Mais la vitalité des secteurs clés de l’économie, que ce soit les filières agricoles, la logistique et le transit, ou encore le commerce, passe nécessairement par l’articulation d’une vision stratégique, et par l’installation d’un cadre propice à l’investissement privé et favorable aux transferts de technologie, créateurs de valeur ajoutée. L’exemple du secteur coton illustre bien mon propos : il nous semble souhaitable que l’audit de la campagne 2012/2013, les résultats de la campagne 2013/2014, et les orientations et perspectives pour la campagne 2014/2015 soient largement disséminés, pour rassurer et mobiliser les différents acteurs du développement de la filière. En outre, nous encourageons le Gouvernement à définir le cadre de la gouvernance et de la gestion du secteur, garantissant un maximum de transparence, d’efficacité et d’incitation pour les parties prenantes, y compris les producteurs et les égreneurs privés, tout en prenant soin d’éviter des situations de monopole comme nous en avons vécues dernièrement.

Le gouvernement a pris la mesure des défis que le pays doit surmonter, et il a entrepris de nombreuses initiatives qui vont dans le bon sens. Il convient ici de saluer les efforts entrepris pour relancer le dialogue public-privé et mettre en œuvre une série de réformes parmi lesquelles je citerais : i) la création du guichet unique de formalisation des entreprises, ii) la rationalisation de la délivrance des permis de construire, et iii) la signature de la loi du 14 août 2013 portant code foncier et domanial. Des réformes plus hardies devront cependant être engagées, pour améliorer de manière significative le classement Doing Business du Benin qui mesure l’attractivité de son climat des affaires. En effet, le Bénin était classé 174ème sur 189 pays dans le rapport de 2014 de la Banque mondiale. Les PTF se tiennent aux côtés du Gouvernement pour améliorer ce classement et plus généralement le cadre législatif et réglementaire des affaires au Benin, notamment à travers une assistance technique pour la mise en place et l’opérationnalisation d’un cadre institutionnel et réglementaire pour les partenariats public-privé, pour la création d’un tribunal et d’une cour d’appel de commerce, et pour la mise en œuvre du Code foncier et domanial.

L’environnement des affaires va au-delà des indicateurs du Doing Business. Il inclut aussi la disponibilité et la qualité des services et des infrastructures. Au Bénin, la fourniture de ces services reste peu fiable et coûteuse, surtout pour l’électricité, le transport routier et le transport ferroviaire, et les télécommunications, y compris l’internet. Les PTF se réjouissent que le gouvernement ait pris la pleine mesure de ces besoins en soumettant à ses partenaires publics et privés au cours de la prochaine Table Ronde de Paris le projet d’épine dorsale d’infrastructures ferroviaires, maritimes et aéroportuaires, ainsi qu’un programme d’investissement en infrastructure électrique. Une enveloppe de près de six millions de dollars a déjà été dégagée par les PTF pour appuyer le gouvernement dans la réalisation d’études de faisabilité détaillées pour certains de ces projets. Les PTF renouvellent par ma voix leur volonté de contribuer au développement des infrastructures au Benin, en privilégiant les cadres d’intégration régionale, parce que nous sommes convaincus que les grands enjeux, tels que l’énergie et le transport se posent à cette échelle, et que les besoins en financement dépassent de loin les ressources budgétaires. Des initiatives de ce type existent déjà en Afrique de l’Ouest avec des projets comme le Projet de Facilitation du Commerce et du Transport le long du Corridor Abidjan-Lagos (PRFCTCAL), le système d’interconnexion électrique ouest africain (le WAPP), ou le Programme régional d’infrastructures de communication (WARCIP). Ce n’est qu’en renforçant l’environnement des affaires sur tous ces aspects que l’on favorisera le développement d’un secteur privé, générateur d’activités à forte valeur ajoutée. Ceci est aussi nécessaire pour permettre au Bénin de tirer profit de l’élargissement du marché régional avec la mise en œuvre prochaine du Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO.

Excellences Mesdames Messieurs les Ministres,

La réalisation de ces programmes requiert des capacités accrues de mise en œuvre et une utilisation judicieuse des ressources publiques. C’est pour cette raison qu’il est essentiel que le Benin mette en place des institutions fortes, crédibles et responsables, afin d’accroitre l’efficacité et l’efficience des interventions publiques et dégager de l’espace fiscal. Ceci passe forcément par la réforme de l’administration publique, avec une politique de gestion des ressources humaines soutenant la décentralisation, par l’amélioration de la gestion des finances publiques, et par la lutte contre la corruption et les trafics.

La gouvernance administrative est un des sujets de préoccupation des PTF, car c’est un point faible structurel du Bénin. Cette fragilité risque d’être aggravée par les départs massifs à la retraite dans toute l’administration dans les prochaines années, avec les pertes de compétences qui en découlent. Il est impératif qu’une nouvelle politique de gestion des ressources humaines et de formation continue soit engagée. Par ailleurs, les mécanismes de coordination et de dialogues intersectoriels, notamment dans les secteurs comprenant plusieurs ministères comme l’éducation, ou des secteurs transversaux comme le genre et la protection sociale, sont, à ce jour, peu efficaces. La lenteur dans les procédures administratives, le manque de rigueur dans l’identification des responsabilités, les rentes de situations au sein de l’administration, et la politisation du système, engendrent un environnement de travail souvent démotivant pour les agents publics, une insatisfaction des usagers, et un climat général de suspicion de la fonction publique qui conduit à un déficit de confiance générale à travers le pays. D’autre part, dans plusieurs secteurs administratifs tels que la santé, la fonction publique, l’agriculture, ou l’environnement, on constate des difficultés à pourvoir les postes de responsabilité stratégiques pour le fonctionnement des ministères et le pilotage des réformes. La coordination de l’action publique intra-ministérielle souffre de l’absence de leadership permettant un suivi efficace de la mise en œuvre des politiques de réformes, de limiter les retards dans la prise de décisions sur des dossiers importants, et d’améliorer la coordination et l’intégration des interventions des différentes directions. Ces difficultés risquent de s’aggraver si l’on n’y fait pas face rapidement en raison du départ massif des fonctionnaires à la retraite.
De même, l’articulation des reformes administrative et de la fonction publique doit être repensée et approfondie afin de donner une perspective claire à l’orientation globale choisie par le Gouvernement, et préparer une feuille de route pour construire une administration de qualité et une gouvernance efficace.

La réforme de la fonction publique manque de clarté en ce qui concerne sa vision stratégique, son articulation, sa coordination entre les différents ministères, et son calendrier. La définition d’un cadre intégré des réformes, doté d’un mécanisme de coordination avec un point focal dans chaque secteur, et d’un tableau de bord de suivi des réformes secteur par secteur, serait un instrument efficace pour assurer la lisibilité et la cohérence de l’action de l’Etat. Il serait aussi souhaitable de communiquer largement sur ce projet au sein de l’administration afin de permettre l’appropriation de la vision de l’Etat par l’ensemble de la fonction publique, et par les utilisateurs.

En outre, après dix années de mise en œuvre de la politique de décentralisation du Gouvernement, le transfert effectif des ressources humaines et financières tant du niveau central vers les services déconcentrés, que des ministères aux communes, reste inachevé. À ce jour, 3,35%du total des dépenses du Budget Général de l’Etat est transféré aux collectivités territoriales, et environ deux pour cent du budget des ministères sectoriels est délégué aux services déconcentrés de l’Etat relevant de leur compétence. Cela est très largement insuffisant. Pour que le principe de subsidiarité soit efficace, pour que la décentralisation soit efficace, elle a besoin d’être soutenue par un transfert croissant de l’investissement de l’Etat envers les communes. Ce n’est pas ce que l’on constate aujourd’hui. En effet, l’augmentation annuelle du montant des transferts pour l’investissement aux communes est financée exclusivement par la contribution des PTF au Fonds d’Appui au Développement des Communes, la contribution de l’Etat ne suivant pas la même tendance. Les transferts du FADeC se font aujourd’hui au gré des ministères sectoriels, et ne s’insèrent pas dans une véritable politique de transfert des ressources de l’Etat aux communes, en rapport avec les compétences dévolues. L’adoption dans la loi de finance d’un seuil annuel de transfert par ministère marquerait la volonté de l’Etat de faire des avancées dans la mise en œuvre de la décentralisation.

Dans un état moderne au service des citoyens, le Budget Général de l’Etat est un instrument clé pour stimuler un développement durable, assurer la prospérité partagée et la mise à disposition des services de base pour les populations. Sa gestion doit se faire de manière efficace, en respectant les principes de transparence, d’imputabilité et de responsabilité. Ces grands principes ne sont pas toujours respectés au Bénin. L’exécution des ressources mises à disposition par les bailleurs de fonds, qui constituent environ 20% du Budget Général de l’Etat, connait encore trop souvent des retards et sous-performances insupportables, dénotant des lourdeurs administratives et goulots d’étranglement au niveau de la gestion des finances publiques. La passation des marchés publics demeure un défi dans la plupart des secteurs ; elle ralentit souvent la réalisation d’infrastructures publiques, sociales et économiques. Les PTF encouragent donc le Gouvernement à renforcer les capacités des acteurs de la chaîne de la dépense et à accélérer la mise en place d’un nouveau cadre harmonisé et efficace des finances publiques.

A cet égard, la mise en œuvre des directives adoptées par le Conseil des ministres de l’UEMOA en Juin 2009, y compris la nomenclature budgétaire, le tableau comptable de l’Etat, le Règlement général sur la comptabilité publique du Trésor, et le tableau des opérations financières, sont autant d’éléments essentiels de ce grand chantier. Nous encourageons aussi le Gouvernement à continuer le renforcement des administrations fiscales et douanières, à travers la mise en œuvre de la stratégie 2013-2016 pour la réforme de l’administration des douanes et la complétion et la mise en œuvre du plan d’Orientation stratégique de l’administration fiscale (POSAF).

Les évaluations en cours du processus d’exécution de la dépense en capital, du système de gestion des finances publiques (PEFA), de la revue des dépenses publiques dans les secteurs de l’éducation et de la santé, ainsi que l’étude du système de passation des marchés publics (PEMFAR), fourniront au gouvernement une analyse exhaustive du système de gestion des finances publiques. Ces travaux analytiques devraient lui servir de support pour la formulation d’autres réformes fondamentales de la fonction publique.

Pour ce qui est de la lutte contre la corruption et les trafics, les PTF saluent l’opérationnalisation par plusieurs décrets d’application de la loi 2011-20 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes. Toutefois, on constate qu’à ce jour, aucune condamnation n’a été prononcée sur la base de cette loi, tant en matière de corruption, que sur les infractions connexes telles que le blanchiment d’argent et la cybercriminalité. Aucune procédure de recouvrement des avoirs illicites n’a été relevée. Les PTF recommandent que la justice se saisisse des plaintes, diligente les enquêtes nécessaires et applique les sanctions prévues par la Loi. Par ailleurs, les PTF encouragent le Gouvernement à assurer l’efficacité de l’Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption, grâce à une allocation budgétaire à la mesure de son mandat, et la mise en place d’un cadre législatif et réglementaire qui lui permette de saisir elle-même la justice en se portant partie civile. Dans l’optique d’asseoir un cadre intégrateur plus efficace des actions de lutte contre la corruption et les trafics, il serait aussi souhaitable de finaliser la stratégie nationale de gouvernance et de lutte anti-corruption, en y intégrant les valeurs de la charte nationale pour la gouvernance du développement du Bénin.

Excellences, Mesdames Messieurs,

La lutte contre la corruption n’est possible qu’avec une justice performante et équitable. Mais au-delà de la lutte contre la corruption et de la protection des droits légitimes des citoyens, un système judicaire efficient et équitable est un outil de premier ordre pour encadrer le développement car il accroit la confiance des agents économiques lorsqu’ils s’engagent dans des transactions économiques et des contrats, en protégeant leurs droits de propriétés et leurs intérêts. A ce titre, les PTF recommandent d’opérationnaliser graduellement le nouveau Code de Procédure Pénale qui est entré en vigueur en 2013 et qui renforce les droits et les garanties du justiciable, notamment en ce qui concerne les délais de la détention provisoire. Cette opérationnalisation devrait se traduire en priorité par la libération des prisonniers en situation de détention irrégulière conformément aux dispositions de ce Code et aux droits humains.

En matière de droits humains, notamment celui des enfants, les PTF souhaitent que des suites soient données par le Gouvernement, comme il s’y est engagé, aux recommandations de la Rapporteuse Spéciale des Nations Unies sur la vente, la prostitution des enfants et la pornographie impliquant des enfants. Ces recommandations portent en particulier sur le renforcement de la poursuite judiciaire des personnes soupçonnées de pratiques de traite d’enfants et le combat contre l’impunité dont jouissent les personnes auteurs du crime d’infanticide rituel.

Excellences Mesdames Messieurs les Ministres,

Après ce tour d’horizon des différents questions-clefs, permettez-moi d’aborder rapidement les conditions nécessaires à leur opérationnalisation. En effet, il existe certains prérequis pour que la mise en œuvre des politiques et stratégies de croissance et de réduction de la pauvreté puisse porter leurs fruits, et que notre action conjointe soit couronnée de succès. Je commencerai par la sécurité. Le contexte sécuritaire régional est préoccupant à plus d’un titre. On constate depuis quelques temps l’émergence de groupes terroristes et de la criminalité en mer et les narcotrafiquants semblent privilégier la côte ouest Africaine pour acheminer leurs cargaisons de drogue vers l’Europe. Les Partenaires Techniques et Financiers se réjouissent de la vigilance du Benin en matière de prévention contre ces phénomènes et notamment des mesures prises pour renforcer l’action de l’état en mer, et ils continueront à l’épauler dans ce cadre. Deuxièmement, la concorde nationale est essentielle pour la réussite de la politique gouvernementale. Cette concorde nationale nécessite un dialogue permanent avec les institutions de la République telle que l’Assemblée Nationale et les institutions judiciaires, avec le secteur privé, avec les représentants de la société civile y compris les syndicats, avec les responsables religieux, et avec l’ensemble des acteurs politiques.
Troisièmement, l’ancrage démocratique du Bénin est, faut-il le rappeler, un des atouts majeurs du pays apprécié au plan international. Pour le préserver, les élections, temps fort de la démocratie, doivent être organisées et planifiées en conformité avec la Constitution et dans le respect du calendrier électoral qu’elle a établi. A cet égard, la tenue des élections locales est indispensable pour ancrer la démocratie au plus près des citoyens et apporter de la légitimité au processus de décentralisation. Les élections législatives de 2015 sont un autre jalon tout aussi important pour l’équilibre des pouvoirs et le renouvellement de la classe politique, comme le sera la présidentielle de 2016. Pour ces échéances proches, il importe que chacun des acteurs impliqués fasse de son mieux pour conduire le processus de façon irréprochable. Dans ce contexte, il faudrait que le Gouvernement réserve suffisamment de ressources financières à la mise à jour de la liste électorale et à l’organisation de ces scrutins.

Excellences Mesdames Messieurs les Ministres,
Mesdames et Messieurs,

Je souhaiterais finir mon propos en évoquant la nécessité de renforcer le cadre du dialogue entre le Gouvernement et les PTF. Ce dialogue ne peut pas se résumer à la revue conjointe qui nous réunit aujourd’hui. Les Partenaires réitèrent donc leur disponibilité à participer régulièrement aux rencontres prévues dans le cadre du Conseil d’Orientation mais aussi à explorer avec le Gouvernement de nouvelles formes de concertation afin d’optimiser l’efficacité de l’aide en conformité avec le nouveau partenariat de Busan.
En conclusion, dans un esprit de partenariat constructif et solidaire, nous, les PTF du Bénin, restons à votre disposition pour formuler des propositions qui seront versées aux débats durant cette revue conjointe 2013 du SCRP.

Merci de votre attention.
Vive la coopération internationale pour le Développement au Béni

Dernière modification : 09/03/2016

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